關于印發《關中平原城市群建設“十四五”實施方案》的通知 | |
發布時間： 2022-07-22
國家發展改革委關于印發《關中平原城市群建設
中央和國家機關有關部門、有關直屬機構，陜西、山西、甘肅省發展改革委，中國國家鐵路集團有限公司：
請陜西、山西、甘肅省發展改革委加強組織實施，健全協同機制，細化任務舉措，形成工作合力，確保各項目標任務落到實處。實施中涉及的重要政策、重大工程和重點項目要按程序報批。 我委將依托城鎮化工作暨城鄉融合發展工作部際聯席會議制度，做好跟蹤調度和協調指導。 2022年6月24日
關中平原城市群建設“十四五”實施方案
“十四五”時期是推動關中平原城市群高質量發展的關鍵 期。依據《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規 劃和 2035 年遠景目標綱要》及《中共中央、國務院關于新時代推 進西部大開發形成新格局的指導意見》《黃河流域生態保護和高 質量發展規劃綱要》，為深化《關中平原城市群發展規劃》實 施，提升關中平原城市群建設水平，編制本實施方案。 一、發展基礎 城市群發展規劃實施以來，陜西、山西、甘肅三省聯合建立 常態化協商機制，城市群發展進程加快、動能增強，綜合實力穩 步提升。空間格局逐步優化，西安國家中心城市建設有序推進， 西咸一體化取得實質性進展，寶雞、運城、天水等節點城市加快 發展，2020 年城市群城鎮人口占比較 2016 年提高 5 個百分點以 上。綜合立體交通運輸網基本形成，“米”字型高鐵網加快構 建，高速公路網總規模超過 4100 公里。產業基礎不斷夯實，能源 產業加快轉型，航空航天、裝備制造、電子信息等產業穩步發 展。綠色發展初見成效，黃河流域生態環境保護治理扎實推進， 汾渭平原大氣污染治理成效明顯。向西開放戰略支點作用日益凸 顯，對外貿易總額年均增長超 14%，中歐班列（西安）開行質量 各項指標穩居全國前列。 同時，關中平原城市群發展還面臨不少突出問題，主要是中 心城市對周邊輻射帶動不足，次級城市發展相對緩慢；主導產業 競爭力不強，協同發展水平不高；創新優勢發揮不足，科技成果 就地轉化率不高；水資源利用效率有待提高，秦嶺等重點區域生 態系統保護任重道遠；營商環境有待優化，開放程度不夠仍是制 約發展的突出短板。 “十四五”時期，我國全面建設社會主義現代化國家新征程 開局起步，以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新 發展格局加快構建，黃河流域生態保護和高質量發展戰略全面實 施，碳達峰碳中和納入生態文明建設整體布局，共建“一帶一 路”深入推進，關中平原城市群已進入發展壯大、質量提升的關 鍵時期。要緊抓發展機遇，進一步解放思想、積極作為，推動關 中平原城市群建設成為開創西部大開發新格局、助推全國高質量 發展的重要支撐。 二、總體要求 （一）指導思想 堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，深入貫 徹黨的十九大和十九屆歷次全會精神，完整、準確、全面貫徹新 發展理念，服務和融入新發展格局，以西安都市圈建設為關鍵牽 引，以改革創新和擴大開放為根本動力，以生態建設和文化傳承 為突出特色，以健全一體化發展體制機制為重要保障，提升人口 和經濟集聚能力，增強城市群綜合實力和整體競爭力，更好發揮 對西北地區高質量發展的重要引領作用和我國向西開放的戰略支 撐作用。 （二）工作原則 ——優勢互補，協同發展。充分發揮西安輻射帶動作用，明 確主要城市功能定位，促進區域資源要素優化配置，激發中小城 市發展動能，形成分工合理、功能互補、協調聯動的城鎮體系。 ——創新驅動，增強動能。扎實推動科技創新，破除制約創 新的體制機制障礙，促進創新鏈產業鏈深度融合，加大創新成果 本地轉化力度，為城市群發展提供持久動力。 ——生態優先，綠色發展。堅持綠水青山就是金山銀山理 念，把水資源作為最大剛性約束，強化黃河流域生態保護，當好 秦嶺生態衛士，推動綠色低碳發展，實現人與自然和諧共生。 ——開放合作，內外聯動。暢通向西開放向東合作通道，加 強與“一帶一路”沿線國家和地區在產業商貿、科技文化等領域 合作，深化與東部地區和周邊區域交流，開創開放合作新局面。 （三）發展目標 到 2025 年，關中平原城市群綜合實力和整體競爭力顯著提 升，一體化發展水平明顯提高，常住人口城鎮化率達到 65%?？?間格局持續優化，中心城市輻射帶動作用進一步發揮，西安都市 圈同城化發展取得明顯進展。綜合立體交通運輸網更加完善，基 本建成“米”字型高鐵網，基本實現地級城市高鐵全覆蓋，新增 高速公路通車里程 1000 公里。創新支撐的現代產業體系初步形成，城市間產業分工更加合理、協作效率大幅提升，研發經費投 入強度穩定在 3%以上。黃河流域生態保護取得階段性成效，水安 全保障能力明顯提升，萬元 GDP 用水量下降 6%，綠色低碳發展 水平顯著提升。內陸改革開放高地建設取得明顯進展，要素市場 化配置效率顯著提高，中歐班列（西安）貨運量穩步增長，服務 和融入共建“一帶一路”的水平持續提升。公共服務便利共享水 平明顯提高，協同治理效能和文化影響力顯著增強，人民群眾獲 得感、幸福感、安全感大幅提升。 三、優化城市群空間發展格局 落實構建“一圈一軸三帶”總體格局的要求，依托西安國家 中心城市加快培育現代化都市圈，增強軸帶上節點城市承載能 力，提升城市群空間發展凝聚力。 （四）增強西安國家中心城市競爭力。統籌劃定城鎮開發邊 界，合理確定城市規模，依托自然山水基底建設生態廊道，優化 城市空間格局，控制中心城區開發強度和人口密度，推動中心城 區瘦身健體。聚焦科技創新、對外開放、文化建設等重點領域， 全面推進“三中心兩高地一樞紐”建設。加快建設西部科技創新 港，增強西安高新區高端產業集聚引領功能，打造全國重要科研 和高新技術產業基地。統籌建設西安國際港務區、西安臨空經濟 示范區，加快中歐班列西安集結中心示范工程、西安咸陽國際機 場三期工程等建設，充分釋放陸港、空港對外開放支點作用，打 造內陸開放高地。保護好千年古都風貌，彰顯世界歷史文化名城魅力。 （五）培育發展西安都市圈。發揮西安中心城區引領作用， 深入推進西安和咸陽相向一體化發展，提升富平—閻良、臨渭— 華州、耀州、楊凌—武功—周至、乾縣—禮泉等外圍組團功能， 優化都市圈空間格局。加快生產力一體化布局，因地制宜推動市 政、能源等基礎設施對接聯網，促進西安優質教育醫療等公共服 務資源向周邊地區布局。實施都市圈發展規劃，支持西安牽頭建 立都市圈黨政聯席會議制度和同城化發展辦公室，完善常態化溝 通協調機制。 （六）加快重要節點城市建設。立足特色資源和產業基礎， 提高地級市綜合服務功能和宜居宜業水平，優化城市群人口經濟 布局。支持有條件的地級市建設國家區域醫療中心和省級區域醫 療中心，加大高校支持力度。推動寶雞加快產業結構調整，建設 產業轉型升級示范區和省級先進制造業示范基地。推動商洛大力 發展生態產業，依托秦嶺打造知名旅游目的地和康養城市。推動 天水電子信息、文化旅游產業發展，壯大臨汾、運城、慶陽、平 涼特色優勢產業，增強人口集聚能力。提高渭南—運城—臨汾、 寶雞—天水—平涼、銅川—慶陽聯通程度和協作水平。 （七）推進以縣城為重要載體的城鎮化建設。高質量推進富 平、三原、岐山等縣城建設示范地區發展，有序支持其他有條件 的縣城補短板強弱項，強化縣城與地級市城區的基礎設施連接， 推動公共服務資源向縣城下沉，增強人口經濟承載能力。推動產 業配套設施提質增效，健全標準廠房等智能標準生產設施，發展 專業市場和物流中心，完善冷鏈物流設施。推動市政公用設施提 檔升級，健全供水燃氣管網和防洪排澇設施，加快建設停車設施 和充電樁。推動公共服務設施提標擴面，推進縣級醫院（含中醫 院）和疾控中心建設，完善縣級婦幼保健機構設施設備，改善縣 城中學辦學條件。推動環境基礎設施提級擴能，完善垃圾污水收 集處理設施。促進彬州—旬邑—長武—涇川、韓城—河津—萬榮 跨區域協同發展。按照區位條件、資源稟賦和發展基礎，因地制 宜發展小城鎮。扎實做好鞏固脫貧攻堅成果與鄉村振興有效銜 接。 四、提升交通基礎設施互聯互通水平 聚焦提升綜合交通運輸網絡效率，高質量建成運輸大通道， 促進多種交通方式銜接融合，優化綜合交通運輸服務，提高城市 群快速通達水平。 （八）協同推進軌道交通建設。加速構建城市群對外運輸大 通道，加快西安至延安、西安至安康、西安至十堰等高鐵建設， 加快西渝高鐵安康至重慶段、平涼至慶陽鐵路等前期工作。有序 發展都市圈市域（郊）鐵路，推進西安地鐵三期工程實施。 （九）優化城際公路網。加快推進 G5 蒲城至澇峪、G3511 山 西臨猗黃河大橋及引線工程建設。啟動實施 G70 西安至永壽、 G22 西峰至沿川子段等交通繁忙路段擴能改造。適時啟動 G342 臨 猗至合陽黃河大橋前期研究工作，研究 G5514 風陵渡黃河大橋及連接線和一批國省道建設項目。 （十）完善機場網絡布局。加快西安咸陽國際機場三期擴 建，建設輻射“一帶一路”的國際航空樞紐。推動新建寶雞、平 涼機場及遷建天水機場等項目前期工作。有序推進一批通用機場 建設。優化航線網絡，強化城市群機場協作。 （十一）提升綜合交通物流樞紐功能。以西安咸陽國際機 場、國際港務區為依托，強化西安國際性綜合交通樞紐功能，建 設寶雞全國性綜合交通樞紐和渭南、運城、臨汾、天水等一批區 域性交通樞紐。優化綜合客運樞紐布局，推動換乘設施立體布 局，提升公路、鐵路、機場與城市交通之間的換乘效率。推動西 安、寶雞、臨汾等國家物流樞紐承載城市建設，支持合作共建物 流樞紐，統籌貨運場站、物流中心等建設布局，推進物流設施共 建共享。大力發展多式聯運，提高貨物換裝的便捷性、兼容性和 安全性。 五、推動產業和創新協同發展 聚焦推動創新優勢加速轉化為產業優勢，加強科技創新成果 應用，全力打造優勢產業集群，強化產業分工協作，著力提高產 業核心競爭力。 （十二）優化區域創新體系和創新生態。以高水平建設秦創 原創新驅動平臺為牽引，打造帶動城市群發展的科技創新引擎。 推動省際互動合作，共建企業技術中心和科技創新基地，搭建大 型科研儀器設備共享服務平臺，加強區域技術轉移和知識產權保 護等合作，引導西安高新技術產業開發區、經濟技術開發區等在 天水、平涼、臨汾、運城等建設“創新飛地”“人才飛地”。發 揮絲綢之路國際知識產權港、西安科技大市場帶動作用，建設區 域技術交易網絡，開展產學研合作、科技成果轉化等交流活動。 （十三）打造先進制造業集群。實施制造業補鏈強鏈工程， 推動城市群制造業板塊分工明晰、鏈條銜接互補。以西安、寶雞 等為重點，著力發展數控機床、工業機器人和油氣鉆采裝備，打 造高端裝備制造集群。發揮西安閻良國家航空高技術產業基地、 西安國家民用航天產業基地優勢，推進大型運輸機系列化研制生 產，大力發展衛星應用和高分應用，壯大航空航天產業。實施西 安市國家級集成電路產業集群發展工程，完善集成電路、新型顯 示、智能終端等產業鏈，建設全國重要的新一代信息技術產業基 地。推進寶雞國家級先進結構材料產業集群發展，建設西安國家 增材制造創新中心，打造陶瓷基復合材料、超導材料等新材料產 業集群。推動運城、臨汾、彬（州）長（武）旬（邑）等能源化 工產業轉型升級，有序發展煤基特種燃料、煤基生物可降解材 料，促進能源化工高端化、多元化、低碳化發展。提升研發設 計、信息服務、金融會展等現代服務業發展水平，支撐制造業高 質量發展。 （十四）強化產業平臺協作支撐。加強高新技術產業開發 區、經濟技術開發區標準化建設，探索建立畝均效益綜合評價體 系，提升產業發展平臺綜合效益。以陜西西咸新區、晉陜豫黃河 金三角承接產業轉移示范區等為載體，充分發揮東西部協作機制 作用，積極承接東部地區產業轉移。因地制宜開展“一區多園” “飛地園區”等合作，探索跨區域成本共擔、利益共享的管理機 制。發揮楊凌農業高新技術產業示范區輻射作用，建設楊凌上海 合作組織農業技術交流培訓示范基地，促進干旱半干旱地區農業 科技自主創新、集成創新和推廣應用。提高汾渭平原糧食主產區 生產能力，構建特色化農產品加工產業集群。 六、推進生態共建環境共保 聚焦黃河流域水資源集約節約利用和秦嶺保護，強化省際統 籌協作，共同推進生態文明建設，加快建立可持續發展的資源環 境支撐體系，夯實城市群高質量發展的綠色本底。 （十五）推進黃河流域水資源高效利用。落實以水定城、以 水定地、以水定人、以水定產要求，把水資源作為最大的剛性約 束，實行用水總量和強度雙控制度，強化指標管理并分解落實。 嚴格建設項目水資源論證審查把關，在重點行業開展重點用水企 業水效領跑者引領行動，嚴格工業用水定額管理。大力推動農業 節水變革，加強農業用水精細化管理，建設一批節水灌溉骨干工 程。加強節水型社會建設，實施城鎮供水管網分區計量管理，推 進老舊破損管網更新改造，提高再生水利用和雨水資源化利用水 平，缺水城市再生水利用率達到 25%以上，嚴禁違規挖湖造景。 加快引漢濟渭、東莊水利樞紐建設，推進白龍江引水、黃河古賢 水利樞紐工程前期工作，提升水資源保障能力。提升各城市防洪排澇和防災減災能力。 （十六）提升黃河水生態質量和穩定性。嚴格落實河湖管理 有關規定，開展渭河、汾河、馬蓮河、涇河、葫蘆河、沁河、涑 水河、鹽湖、伍姓湖等重要支流湖泊生態保護和綜合治理，保護 恢復濱河濕地。建立健全干流和主要支流生態流量監測預警機 制，明確管控要求，持續推進地下水超采綜合治理?？茖W治理水 土流失，實施坡耕地綜合治理、淤地壩等水土保持重點工程，加 大水源涵養林、護岸林建設力度。提升生態質量監測預警能力， 建立生態受益地區對重點生態功能區等生態保護地區的橫向補償 機制。 （十七）全面加強秦嶺生態保護。健全秦嶺保護長效機制， 推進秦嶺國家公園創建，筑牢國家生態安全屏障。開展常態化生 物多樣性野外監測調查，加強大熊貓、金絲猴、朱鹮、蘭科植物 等珍稀瀕危物種棲息地保護和恢復，嚴格森林草原防火和林業有 害生物防控，加強外來入侵物種防控。嚴厲打擊亂搭亂建、亂砍 濫伐、亂采亂挖、亂排亂放、亂捕亂獵等違法行為。協同推進黃 河重點生態區（含黃土高原生態屏障）生態保護和修復重大工 程。 （十八）推進環境污染聯合治理。推進生態環境分區管控體 系落地，建立健全跟蹤評估和動態調整工作機制。強化汾渭平原 大氣污染協同治理，加強重污染天氣應急聯動，位于國家大氣污 染防治重點區域的城市完成國家下達的煤炭消費總量控制任務。加大鋼鐵、焦化、鑄造等重點行業提升改造力度，加快淘汰落后 煤電機組，實現重點區域的平原地區散煤基本清零。實施秸稈焚 燒管控，進一步加大細顆粒物和臭氧污染防治力度，深入推進揮 發性有機物綜合治理。推進貨物運輸方式結構調整，提高鐵路運 輸比例，防治公路大氣污染。推動城市建成區基本消除生活污水 直排口，城市生活污水集中收集率達到 70%以上，縣城污水處理 率達到 95%以上，加強惡臭污染防治。地級及以上城市聲環境功 能區夜間達標率達到 85%，健全流域水污染、危險廢物環境風險 聯防聯控機制。開展跨區域聯合環境執法，協同處置突發環境事 件，妥善處理跨界環境污染糾紛。 （十九）加快低碳綠色轉型。落實能耗雙控和 2030 年前碳達 峰要求，進一步細化節能降碳任務，加快產業結構、能源結構和 運輸結構低碳調整。堅決遏制高耗能、高排放、低水平項目盲目 發展，實施傳統產業智能化改造和轉型升級專項行動，大力推廣 先進節能技術，有序開展節能降碳技術改造。推動可再生能源利 用，不斷提升能源利用效率。深化國家公交都市建設，優先發展 城市公共交通，推廣使用新能源車，提升綠色出行比例。推動綠 色建筑發展，加強城市照明節能管理。深入推進生活垃圾分類， 加快建立分類投放、收集、運輸、處理系統，倡導綠色生活方 式。深化低碳試點示范，支持西咸新區開展氣候適應性城市試點 和氣候投融資試點，擴大碳捕集、利用與封存等重點減排技術應 用。 七、共同打造內陸改革開放高地 聚焦提升對共建“一帶一路”的支撐服務能力，建設高標準 對外開放平臺，拓展開放合作新空間，加快構建統一大市場。 （二十）深度融入共建“一帶一路”。加快建設西安“一帶 一路”綜合試驗區，開展商事制度改革、金融體制創新、跨境專 業服務等試驗示范。發揮中國（陜西）自由貿易試驗區改革開放 試驗田作用和綜合保稅區政策功能優勢，推進西安國際港務區國 家進口貿易促進創新示范區建設，發展汽車平行進口、國際航線 航班（含港澳臺航班）保稅航油加注、“兩頭在外”的保稅維 修、委內加工等。推進西安跨境電子商務綜合試驗區建設。加強 中歐班列境外物流設施布局組網，推動班列運輸與國際貿易結算 一體化發展，提升班列運營質效和市場競爭力。加快中俄絲路創 新園等開放合作園區建設，吸引高水平外資企業聚集。推動高等 教育和職業教育對外合作，吸引“一帶一路”沿線國家青年學者 培訓研修，辦好絲博會、歐亞經濟論壇、農高會及絲綢之路國際 旅游博覽會、國際電影節等展會和活動，打造“一帶一路”人文 交流重要支點。 （二十一）深化國內區域合作。持續深化與長三角地區全方 位合作，辦好陜粵港澳經濟合作活動周等活動，加強與成渝地區 雙城經濟圈等合作、共同推動西部陸海新通道建設。深化與山西 中部、蘭州—西寧、中原等周邊城市群互動，推動能源資源、文 化旅游等領域互惠協作。輻射帶動周邊已脫貧地區和革命老區發展，鞏固拓展脫貧攻堅成果。 （二十二）推動統一市場建設。推動人力資源、就業崗位信 息共享和服務政策有機銜接，聯合開展就業洽談會和招聘會，暢 通城市群人才流動渠道，建立區域人才交流常態化機制。健全長 期租賃、先租后讓、彈性年期供應等工業用地市場供應體系，積 極探索實施農村集體經營性建設用地入市，縮小土地征收范圍。 強化公共信用信息歸集共享，培育發展信用服務市場，逐步形成 統一的信用政策法規制度和標準體系。加快推動公共資源交易平 臺整合，促進市場主體信息、專家信息、監管信息等深度共享。 持續優化營商環境，推動各類審批流程標準化和審批信息共享結 果互認，逐步實現政務服務“跨市通辦”“一網通辦”，健全市 場公平競爭制度體系，支持民營企業加快改革發展與轉型升級。 八、推進公共服務開放共享 聚焦滿足人民群眾美好生活需要，逐步縮小基本公共服務差 距，推動優質公共服務資源共享，切實增進民生福祉。 （二十三）穩妥推動社會保障一體化。推動城市群社會保險 關系便捷轉移接續、養老金領取資格核查互認、門診費用異地就 醫直接結算。推動工傷認定調查結果、勞動能力鑒定意見互認。 完善低保跨省核對機制，開展殘疾人兩項補貼跨省通辦，建立跨 省社會救助信息系統。逐步放開放寬居民在常住地或就業地參加 社會保險的戶籍限制。 （二十四）深入開展教育領域合作。支持城市群內高校聯動 發展，促進交流合作，探索學分互認、聯合培養等合作模式，共 建優勢學科專業，共建共享實驗室和研究中心。支持陜西普通高 校和科研院所在天水、慶陽、臨汾、運城等市開展師資培訓、技 術交流。鼓勵職業院校與企業跨地區開展合作，建立教學實踐基 地、實踐實訓基地和生源培養基地。支持三省優質中小學開展跨 省域合作交流。 （二十五）加強醫療衛生領域合作。推動西安交通大學第一 附屬醫院等部委屬（管）醫院、高校附屬醫院、省屬醫院與城市 醫療聯合體開展合作，共同打造腫瘤、心血管、呼吸、重癥醫 學、兒科等?？破放?。鼓勵城市群各級醫療機構加入“西部眼 科”“西北兒科”等?？坪献髌脚_、開展合作共建。建立突發公 共衛生事件應急協作機制，開展聯合防控救治，強化緊急醫學救 援協作。 （二十六）共同推動文化傳承創新。加強周秦漢唐古代都城 遺址、秦漢唐帝陵、山西陶寺、甘肅大地灣等大遺址保護，推進 秦嶺世界文化遺產和自然遺產申報培育工作。加強非物質文化遺 產保護傳承，推動秦腔、剪紙、太昊伏羲祭典、崆峒武術等非物 質文化遺產傳播。加強城鄉建設中的歷史文化遺產保護，強化歷 史文化名城名鎮名村、歷史文化街區和不可移動文物、歷史建筑 保護利用。傳承紅色基因，聯合開展革命文物保護利用。推出一 批展現關中平原歷史文化、風土人情、時代風貌的文藝作品，挖 掘黃河文化寶貴價值。支持城市群文化和旅游聯動發展，通過門票互惠、線路互推、客源互送、信息互通等形式，實施全方位文 化和旅游合作，共同塑造區域文化和旅游品牌。 九、實施保障 （二十七）堅持黨的全面領導。充分發揮黨總攬全局、協調 各方的領導核心作用，把堅持黨的全面領導貫穿推動城市群建設 的各方面全過程。充分發揮黨的各級組織在城市群建設中的領導 作用和戰斗堡壘作用，積極探索城市群內跨區域黨建聯建，激勵 干部銳意進取、擔當作為。 （二十八）強化組織實施。三省要切實加強對方案實施的組 織領導，共同研究制定年度工作計劃，把實施方案確定的目標任 務落到實處。國家發展改革委依托城鎮化工作暨城鄉融合發展工 作部際聯席會議制度加強統籌指導，有關部門要研究制定推動關 中平原城市群發展的具體措施，在政策制定、項目安排、要素保 障、體制機制改革、試點示范等方面給予指導支持。支持各類金 融機構、企業、社會組織參與城市群建設。 （二十九）健全協同機制。建立健全關中平原城市群發展省 際協調推進機制，完善省級政府主要負責同志定期會商機制，協 同推進重點任務落地。健全關中平原城市群市長聯席會議制度， 健全常態化信息溝通、項目推進合作和政策協調機制。
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